来源：法治周末

       10月23日，为期两天的第11届全国“村长”论坛在临沂落幕。1400多名“村官”聚会，许多豪华坐驾亮相，引发质疑不断。

　　宁泽逵的《中国村干部激励机制研究》正是将视野投向这个易被忽视的群体。全国60多万个自然村，400多万名村干部。他们没有行政级别，却承担着许多行政职能。他们不是公务员，却拿着国家财政发的工资和补贴。他们在村民眼中，是国家权力的触须，然而他们的身份仍然是农民这个饱受争议的群体，在农村扮演何种角色，又应如何对他们进行规制？这就是宁泽逵试着去寻解的难题。

“村长”，这个干部是个什么干部

　　王征兵教授在为该书撰的序中写道：“虽然我从小就生活在农村，但依然有许多不解之谜：当年文弱的小学生如何变成今天霸气的“村长”，"羊"是如何变成"狼"的？为什么文质彬彬、以理服人的村官有时很"短命"，无法长久"执政"？虽然有中饱私囊的村干部，但为什么有的村官一贫如洗还要一如既往继续当村干部？”尽管村干部在城市公众的视野中不易引起注意，然而他们对于农村生活而言，仍然是最为重要的一环，甚至“引无数英雄竞折腰”，原因何在呢？

　　我们看到，村干部在农村社会中，首先是为解决各种社会问题而存在的。处于全面转型大历史背景下的中国农村，其社会问题涉及诸多方面，如人口、贫困、教育、环境、社会治安以及社会控制问题。因而，村干部一直被寄予着复杂的希望，既需要他能带领村民致富，又需要解决村庄治安问题，还需要扮演好“权力触须”的功能。因为政府面对群体庞大而分散的农民，直接管理成本太高，政府亟须村干部协助推行国家的法律、政策、传达国家意志。并且，目前村干部的社会控制职能也得到广泛的群众支持，特别是基于某种“息讼”的人文传统，村民遇到纠纷或困难时，更倾向于求助村干部的力量。

　　不过，村干部在村庄中，也因其扮演的二重角色而产生某种冲突：既是干部又是农民，既是“民有、民治、民享”的农民利益代言人，又是代表着国家意志的准公务员宁泽逵将其称为“双重代理角色”。如果顺利，村干部可以在国家意志、农民要求和自身利益之间达成平衡，实现共赢。

　　但是，也可能出现一种“双重边缘化”的窘境：一方面，村民认为，村干部由村民任免、为村民所供养，却主要在替政府办事；另一方面，乡镇政府一如既往地需要村干部配合工作，但却由于经济或政治上的局限，无法给予村干部利益上的激励与政策上的庇护。精力和理性都有限的村干部很难找到均衡点。要么会扮演不好“国家代理人”的角色，要么会无法成为合格的“村庄当家人”。因而，看似不起眼的村干部实际在任职资质上要求甚高，既要能满足村民的期望，又要能实现乡镇的要求。既要有政治眼光，又要能与村民打成一片。既要能推进国家政策，又要能带领村民发展经济。无怪有些地方的村干部叫苦连天特别是个人经济收益(主要是在一些并不富裕的村庄)可能低于预期的情况下，“村长”这个“干部”处于相当尴尬的境地。

　　那么，将村干部公职化，是否是一种好的解决方案呢？潘宁教授曾提出“选派国家干部到村委会任实职，或恢复从村干部中选拔国家干部的做法，改变村干部亦官亦农的现状”，能增强村干部的行政能力和威信。另一种模式，则是时下热播的电视剧《潮人》所描述的“大学生村官”。由于这些大学生大部分最终还是要离开村庄进入公务员行列，从而也一样具有公职化的特征。

　　不过，这两种模式的公职化潮流也存在争议。一方面，这不符合中国基层政权不下县的历史传统和农村“熟人社会”的生活习惯。另一方面，如果要由国家财政负担村干部的报酬，将大大增加行政成本。更重要的是，由于这些外来公职村官大部分只是将这一职务作为“跳板”，其对于村民的融入和长期公共事务的上心程度，都可能打折扣。因此，简单地说一句“公职化”，并不能妥善解决村官的角色冲突和困惑。

　　“村长”，这个干部如何“干部”

　　近日落幕的“村长”论坛被媒体讽为“比车展更牛的车展”。奔驰、宝马、劳斯莱斯、雷克萨斯等豪车随处可见，车牌号则有888、666、777、999，甚至有车牌号为7777的“宝马7系”和价值1200万元的房车。形成反差的是，在宁泽逵将村干部的收入状况表述为“低于平均水平”，甚至坦言，乡镇政府“明知村干部拿不到足够数量的工资，便默许他们寻租”的行为，以弥补这些村干部在经济上的缺损。

　　这一判断恐怕是不准确的。反正除了村长论坛上层出不穷的豪车，还有许多：村干部掌握着乡村公共资源，能够主导公共事务的决策。他们对于集体所有制的村镇企业或村公有财产有分配权，甚至能够直接对村民纠纷进行裁断。因此，在一些地方，时常发生对村干部职务的“激烈选战”，比如山西省河津市老窑头村村主任，则是花了194万元才“脱颖而出”当选的。由于村干部在农村经济管理和社会事务中发挥着至关重要的作用，他们的职位自然将带来与其重要性相衬的收入当然，可能表现为货币收入和非货币收入，比如荣誉、威信、成就感和影响力否则，不至于成为众人激烈争夺的“香馍馍”。

　　特别在一些青壮年离村进城打工的“空心”村庄，留守的往往是老弱病残幼。当农村原本的社会纽带亲情辈分和村规民约之类的规则体系被现代化所粉碎和抛弃后，家家户户成为“原子化”的个体。村民与村干部之间的交流，仅仅在村民选举时是“多对单”的，其余时候往往是“单对单”的。很难指望村民形成起独立的组织，来制衡村干部的专权。加上村干部事实上也能够从乡镇政府获得名义上的支持，因而对于村民是具有相当优势的。村干部在一些地方，无异于“土皇帝”，掌握着巨大的权力，却不怎么受到监管与制衡。

　　因而，当把注意力投向村干部的“激励机制”，试图为其建立更为阳光的收入体系，一方面留住人才、增大村干部职位的吸引力，另一方面为其确定收益的方式和数额，实现另一种方式的“以薪养廉”时，不妨重新思考村干部的权力制约模式。首先从其权力获得的源头进行制约，确保产生村干部的选举程序不成为竞争“十年雪花银”的投标仪式。其次要从其权力的行使过程进行外部监管和内部制衡，使村委会真正负起集体决策的责任，避免“村长”(村主任)一言堂的专权局面。最后，还要时刻保持对这一“最底层然而影响面最大”的权力的解除方式允许村民弹劾举报村干部，并将反腐倡廉的惩治手段落实到村，使之成为悬挂在村干部们头上的利剑，令其纵有非分之心，也绝不敢越雷池一步。